PROJETO TRANSPARÊNCIA

A)  Texto original proposto pelo senador João Capiberibe

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PROJETO DE LEI DO SENADO Nº      , DE 2003 – Complementar

Acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º O parágrafo único do art.  48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 48. ..............................................................................
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, bem como pela liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, por meio da Internet, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira. (NR)

Art. 2º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:

Art. 48–A. Para os fins a que se refere o parágrafo único, in fine, do art. 48, serão instalados em cada unidade gestora pelo menos dois terminais de leitura em locais de livre circulação, que tragam ao conhecimento público, por meio da Internet, de modo concomitante à sua realização, todos os atos praticados ao longo da execução da despesa, incluindo, ainda, os dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem ou serviço que está sendo pago, à pessoa física ou empresa beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado.

Art. 48–B. Serão levados ao conhecimento público, na mesma forma do artigo anterior, também o lançamento e o recebimento de toda a receita da unidade gestora, inclusive a referente a recursos extraorçamentários.

Art. 48–C. O descumprimento de qualquer prescrição dos arts. 48, 48–A e 48-B constitui ato de improbidade administrativa tipificado no inciso IV do art. 11 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, sujeitando-se o infrator às cominações estabelecidas no inciso III do art. 12 da mesma Lei, além de outras previstas nas demais leis pertinentes.
Parágrafo único. Sendo o infrator gestor de órgão da administração direta de Estado, Distrito Federal, ou Município, será ainda aplicada, enquanto perdurar a infração, a suspensão temporária, respectivamente, do repasse das cotas do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
.............................................................................................
Art. 73–A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 73–B. Os órgãos e entidades com procedimentos de execução de despesas já informatizados terão o prazo de cento e oitenta dias para adaptar-se às determinações dos arts. 48–A e 48-B, fixando-se o dobro desse prazo, para idênticas providências, àqueles ainda não informatizados ou em processo de informatização.

Art. 3º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

Como é de conhecimento geral, estabelece a Constituição da República, no caput de seu art. 37, que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência... (destacamos).

Trata-se de disposição que visa garantir transparência à gestão da coisa pública e, evidentemente, prevenir e combater a corrupção. O Brasil, infelizmente, ainda assiste a freqüentes denúncias de descaso na gestão financeira do Poder Público, quando não de corrupção. Vale lembrar que no ranking da corrupção elaborado pela ONG Transparência Internacional, o País amarga uma má posição, resultante da visão que seus cidadãos têm, infelizmente, da gravidade do problema.

Discorrendo sobre o destacado princípio da publicidade, em seu PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (Livraria DEL REY Editora, Belo Horizonte, 1994), preleciona CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, inicialmente, que, no Estado Social, feição assumida pelo Estado contemporâneo, não basta a publicidade de atos administrativos. O que aqui se impõe é assegurar ao povo transparência e acesso a todas as informações relativas ao comportamento e desempenho do Estado, no exercício de suas funções, inclusive a administrativa (pág. 240).

E assim conclui a ilustre Procuradora e Professora Titular de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, in verbis:

Não basta, pois, que o interesse buscado pelo Estado seja público para se ter por cumprido o princípio em foco. Por ele se exige a não obscuridade dos comportamentos, causas e efeitos dos atos da Administração Pública, a não clandestinidade do Estado, a se esconder, em sua atuação, do povo.

A publicidade da administração é que confere certeza às condutas estatais e segurança aos direitos individuais e políticos dos cidadãos. Sem ela, a ambigüidade diante das práticas administrativas conduz à insegurança jurídica e à ruptura do elemento de confiança que o cidadão tem que depositar no Estado. (idem, idem)

É ao encontro dessa doutrina que elaboramos o presente projeto, buscando, acima de tudo, imprimir maior eficácia e efetividade ao aludido princípio da publicidade dos atos da Administração Pública.

Com esse intuito – e para que a sociedade possa melhor fiscalizar a gestão da coisa pública –, preconizamos, fundamentalmente, que os atos do procedimento de execução da despesa sejam disponibilizados, em tempo real, ou seja, concomitantemente à sua prática, ao pleno conhecimento dos cidadãos, em terminais de leitura para esse fim especificamente instalados em locais de livre circulação.

Paralelamente, também prescrevemos algumas sanções para os gestores que descumprirem os mandamentos da lei em cogitação, inclusive a suspensão temporária dos repasses mensais das cotas do FPE e do FPM, quando, conforme o caso, o eventual infrator for vinculado à administração direta de Estado ou Município.

Por outro lado, conhecendo a realidade atual da Administração Pública brasileira – que, sobretudo na maioria dos Municípios, ainda não dispõe de serviços informatizados –, preconizamos ainda que se concedam prazos razoáveis para que se façam as adaptações necessárias ao atendimento dos ditames da sugerida lei complementar.

A nossa avaliação, ao propor as medidas sob comentário, é que já é mais do que tempo de os Estados e, especialmente, os Municípios se modernizarem, acima de tudo em seu próprio benefício.

Além do mais, antecipando-nos a eventuais objeções, gostaríamos de deixar patente que não vemos como vislumbrar-se na iniciativa qualquer eiva de inconstitucionalidade, haja vista que o proposto não somente se insere no amplo conceito de “gestão financeira e patrimonial” a que se refere o art. 165, § 9º, II, da Lei Fundamental, como também apenas busca ampliar o alcance do modelo de transparência dos atos da gestão pública já esboçado na própria Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual – nunca é demais frisar – já passou, sob esse aspecto, inclusive pelo crivo do Egrégio Supremo Tribunal Federal.

Por derradeiro, cabe-nos ainda consignar que não há escusa válida que impeça a cogitada informatização. Afinal, não apenas são estabelecidos prazos razoáveis para esse fim, como também nenhuma Administração é tão paupérrima a ponto de não poder adquirir alguns poucos microcomputadores e o software necessário, como, por exemplo, o SIAFEM, já elaborado pelo Serviço de Processamento de Dados do Ministério da Fazenda (SERPRO). Registramos experiências extremamente interessantes nesse sentido, como a que se fez no Amapá entre 1995 e 2002, com excelentes resultados.

Sala das Sessões, 14 de abril de 2003

Senador JOÃO CAPIBERIBE

                                                                        PSB-AP

B)  Parecer do senador Demóstenes Torres aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça

PARECER Nº         , DE 2003

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei do Senado n° 130, de 2003 – Complementar, que acrescenta dispositivos à Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

RELATOR: Senador DEMÓSTENES TORRES

I – RELATÓRIO

Trata-se do Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, que acrescenta à Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, a qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, os arts. 48-A, 48-B, 48-C, 73-A, 73-B, bem como dá nova redação ao parágrafo único do art. 48 da mesma lei, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Na sua justificativa, o ilustre Senador João Capiberibe sustenta que as alterações propostas visam a dar maior eficácia e efetividade ao princípio da publicidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, de sorte a possibilitar maior transparência à gestão da coisa pública e, assim, prevenir e combater a corrupção.

II – ANÁLISE

Conforme dispõe o art. 101, incisos I e II, do Regimento Interno desta Casa, à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania compete opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matérias que lhe forem submetidas, e, ressalvadas as atribuições das demais comissões, emitir parecer, quanto ao mérito, sobre as matérias de competência da União.

De início, vejo que foram respeitadas todas as disposições regimentais previstas no Regimento Interno do Senado Federal.

Sob o aspecto meramente jurídico, não há, no seu cerne, óbice à aprovação da matéria, que julgo oportuna e conveniente. No entanto, alguns reparos devem ser feitos, como demonstro a seguir.

O autor do projeto afirma, em sua justificativa, que já é tempo de os Municípios e Estados-membros se modernizarem e com isso propiciar maior transparência na gestão financeira e patrimonial. Reconhece que a maioria dos Municípios não possui serviços informatizados, mas “que nenhuma Administração é tão paupérrima a ponto de não poder adquirir alguns poucos microcomputadores e o software necessário, como, por exemplo, o SIAFEM, já elaborado pelo Serviço de Processamento de Dados do Ministério da Fazenda (SERPRO)”.

De fato, o Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM, mencionado pelo autor do projeto, é, como se sabe, um software que contém um sistema de processamento eletrônico de dados, baseado no SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira, utilizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, no âmbito federal – que tem por objetivo simplificar e uniformizar a execução orçamentária, contábil e financeira dos Estados e Municípios, de forma integrada, para minimizar os custos, obter maior eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos e possibilitar maior transparência.

Permite o referido sistema dotar as administrações estaduais e municipais de uma moderna ferramenta de trabalho, com processos informatizados na gestão dos recursos públicos. Serve como instrumento de informação, e com isso empresta apoio às funções gerenciais de planejamento, tomada de decisão – através da extração de relatórios – e controle operacional, abrangendo os órgãos da Administração Direta e as entidades da Administração Indireta, como autarquias, fundações e empresas públicas, atendendo a Lei nº 4.320, de 1964.

O SIAFEM limita os documentos da contabilidade pública a  sete espécies: Nota de Dotação (ND), Nota de Crédito (NC), Nota de Empenho (NE), Nota de Lançamento (NL), Programação de Desembolso (PD), Ordem Bancária (OB) e Guia de Recebimento (GR). Registra, por meio desses documentos produzidos eletronicamente, a dotação orçamentária, o empenho, a liquidação e o pagamento da despesa, assim como o depósito ou recolhimento de algum pagamento efetuado ou restituição devida, com atualização permanente dos balanços e demonstrativos da execução da despesa e acompanhamento on-line das contas bancárias.

O sistema permite a realização de operações somente ao usuário cadastrado, logicamente para evitar transtornos que decorreriam da utilização indevida e fraudulenta de seus mecanismos por pessoas estranhas às unidades gestoras.

Possibilita ao usuário cadastrado quatro tipos de consultas: 1) a orçamentária, a qual permite verificar o saldo das células orçamentárias com relação à dotação inicial, suplementações, contenções, anulações, empenhado, reforço e anulação do empenhado, liquidado e o disponível para empenhar; 2) as de documento orçamentário, que permitem consultar um documento específico ou todos os documentos de Nota de Dotação, Nota de Crédito e Nota de Empenho; 3) as financeiras, a saber: a de montante da Conta Única, a de movimento bancário, a de saldos on-line da conta “C” de todas unidades gestoras, a de programações de desembolso, a de ordens bancárias e a de notas de lançamento; 4) e as contábeis, sendo as principais as consultas a espelho contábil, balancetes e balanço sintético.

Sem muito conhecimento científico sobre informática, é possível intuir-se que os softwares contábeis que servem à Administração Pública têm, em geral, o mesmo perfil do SIAFEM e uma característica comum: somente usuários cadastrados podem realizar os lançamentos contábeis e as operações orçamentárias, isto para a segurança de sua inviolabilidade. A vantagem que adviria se os Municípios, voluntariamente, aderissem ao SIAFEM, seria a padronização.

Deve ser possível a qualquer do povo consultar o sistema público de contabilidade, mas com a garantia da sua inviolabilidade contra eventuais tentativas de fraudes, e, por isso, a possibilidade de consulta concomitante à operação de lançamento, como está previsto no art. 48-A que o projeto pretende inserir na Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser modificada.

Ademais, conquanto seja necessário criar mecanismos para que o cidadão possa ter acesso às informações constantes do sistema que digam respeito à gestão do dinheiro público, cumpre obtemperar que boa parcela dos Municípios brasileiros não possui um sistema eletrônico próprio de contabilidade pública, operado por servidores que integram os seus quadros administrativos. Comumente são contratados escritórios de contabilidade especializados na área e que têm sede nas capitais dos Estados. Para esses escritórios são encaminhados os documentos contábeis preenchidos manualmente, a máquina de escrever ou impressos em formulários adaptados para impressoras, e lá são processados para confecção dos balancetes e demais documentos que devem ser encaminhados ao respectivo Tribunal de Contas.

Esses esclarecimentos preliminares são necessários para que se possa proceder à análise do projeto, no contexto da execução orçamentária transparente que se deve tentar implementar.

O ilustre autor do projeto inspira-se na experiência frutuosa da gestão orçamentária transparente implantada em seu Estado, onde, por meio do sítio www.amapa.gov.br, é possível fiscalizar minuciosamente os gastos públicos, chegando-se ao ideal de se poder consultar, por exemplo, um simples pagamento de diária a um servidor, com acesso ao histórico da ordem de pagamento do valor, onde está explicitada a justificativa do dispêndio.

A liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, à qual se pretende obrigar os Municípios e Estados-membros pela nova redação da parte final do parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal é possível de ser viabilizada sem ônus insuportável e traduz-se em extraordinário instrumento de combate à malversação do erário. Investir em transparência e facilitação do controle da sociedade sobre os gastos públicos redunda em sensível redução dos níveis de corrupção e lesão aos cofres públicos e, assim, aumenta o volume dos recursos públicos para o atendimento das demandas sociais.

Entendo, todavia, que a instalação obrigatória de dois terminais de leitura em cada unidade gestora revela-se excessiva. Imagine-se um pequeno Município, com população de 30.000 habitantes, cuja Prefeitura, em sua estrutura administrativa, tenha seis secretarias, redundando em um total de sete unidades gestoras. No caso aventado, ter-se-ia que disponibilizar e dar manutenção a um mínimo de catorze terminais de leitura, nos termos do que propõe acrescentar o art. 48-A à LRF. A quantidade de terminais e o local de sua instalação devem ficar à discricionariedade do administrador, que certamente procurará instalá-lo em local de fácil acesso e intensa movimentação.

Além disso, a vinculação da instalação dos terminais de leitura às dependências físicas da unidade gestora nem sempre será a melhor solução, pois os locais, em boa parte dos casos, não terão uma movimentação de público que a justifique. É melhor deixar a cargo do administrador escolher o local onde o público terá mais facilidade de acesso ao terminal de leitura (penso, inclusive, que a expressão melhor seria “terminal de consulta”).

Creio ser de melhor alvitre, outrossim, substituir o termo “Internet” no parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A, pela expressão “meios eletrônicos de acesso público”, não apenas para manter a simetria em relação ao caput do art. 48, que a utiliza, mas também porque – deve-se reconhecer – em algumas localidades o cumprimento do preceito seria impossível, pelo fato de não existir provedores de acesso à Internet. O fundamental para o cidadão que fará a consulta no terminal é que dele constem as informações, atualizadas, sobre a gestão financeira dos entes públicos.

De seu turno, o artigo 48-C, caput, é uma superfetação, tendo em vista já estar previsto, no artigo 73 da Lei Complementar nº 101, de 2000, que as infrações aos seus dispositivos serão punidas segundo o Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940), a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, e a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992), além das demais normas da legislação pertinente. Portanto, desnecessário o acréscimo do referido dispositivo, cujo propósito único, parece-me, é o de especificar em qual tipo legal, da Lei de Combate à Improbidade Administrativa, a conduta infratora das regras contidas nos arts. 48, parágrafo único, 48-A e 48-B se enquadraria.

Por outro lado, a previsão contida no parágrafo único do mesmo art. 48-C, cujo teor autoriza a suspensão temporária, enquanto durar a infração aos comandos do art. 48, 48-A, e 48-B, do repasse das cotas do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), respectivamente, quando o infrator for gestor de órgão da Administração Direta de Estado, Distrito Federal ou Município, afronta o texto da Constituição Federal.

Vejo, inclusive, que a suspensão temporária é desproporcional à infração, tendo em vista que, não obstante a singular importância do princípio da publicidade como mecanismo de controle da administração pública, se, eventualmente, um Governador ou um Prefeito vier a infringir os referidos dispositivos constantes do projeto de lei, isto não implicará na aniquilação daquele princípio. Há outros meios de divulgação dos atos de gestão da coisa pública que estão em sintonia com o princípio da publicidade, como, a título exemplificativo, a publicação nos Diários Oficiais dos atos de maior relevo praticados pelo administrador público (minutas de editais de licitação, nomeação e exoneração de servidores, as próprias leis orçamentárias, os decretos orçamentários, etc.), e até mesmo nos veículos de comunicação. Daí que o princípio da publicidade, em tais casos, ainda que venha a sofrer agressão por não se possibilitar, a qualquer do povo, o acesso aos dados orçamentários via Internet terá sido em parte atendido.

Outrossim, como já assinalado, o parágrafo único do art. 48-C é flagrantemente inconstitucional, pois as hipóteses da medida drástica de suspensão dos repasses dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) só podem estar previstas na Constituição Federal, em obediência à regra contida no art. 160, parágrafo único, incisos I a III, da Carta, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, cujo teor é o seguinte:

Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:
I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;
II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, II e III.
A seção da Constituição Federal a que se refere o caput do art. 160 é onde estão previstas normas relativas à repartição de receitas tributárias, inclusive mediante o Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios. Não pode, portanto, Lei Complementar ampliar o rol da medida extrema de suspensão de repasse dos valores desses fundos.

O art. 198, § 2º, incisos II e III, referido acima, diz respeito às parcelas tributárias que serão destinadas ao financiamento do Sistema Único de Saúde pelas três esferas de governo.

Melhor, portanto, prever o bloqueio das transferências voluntárias, que, somada à punição dos infratores pelos retrocitados diplomas legais, resultará em um conjunto de medidas eficientes para intimidar os gestores recalcitrantes e estimular a observância aos preceitos que se pretende introduzir na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por último, embora se possa, em última análise, defluir seu conteúdo da interpretação aberta do direito de petição previsto no art. 5º, inciso XXXIV, alínea a, da Carta Política, segundo a qual é assegurado a todos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, reputo salutar o art. 73-A, pelo qual se pretende inserir na Lei de Responsabilidade Fiscal previsão de que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar”.

III – VOTO

Pelo exposto, voto pela aprovação do Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, com as seguintes emendas:

EMENDA Nº 1  – CCJ

Dê-se ao parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, nos termos do Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar a seguinte redação:

“Art. 48......................................................................................
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, bem como pela liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. (NR)”

EMENDA Nº 2  – CCJ

Dê-se ao art. 48-A da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, acrescentado pelo Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, a seguinte redação:

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o parágrafo único, in fine, do art. 48, serão instalados, pelos entes da Federação, em locais de livre e intensa circulação do público, terminais de computador para consulta de todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, instantaneamente após sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado.

EMENDA Nº 3  – CCJ

Substitua-se a expressão “da unidade gestora”, constante do art. 48-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, acrescentado pelo Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, pela expressão “das unidades gestoras”.

EMENDA Nº 4  – CCJ

Renumere-se o art. 48-C da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, acrescentado pelo Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, para art. 73-C, dando-se-lhe a seguinte redação:

Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento do prazo previsto no art. 73-B, das determinações contidas nos arts. 48, parágrafo único, 48-A e 48-B, sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3º do art. 23.

EMENDA Nº 5  – CCJ

Dê-se  ao art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, acrescentado pelo Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, a seguinte redação:

Art. 73-B. Os entes com procedimentos de execução de despesas já informatizados terão o prazo de um ano, para adaptar-se às determinações dos arts. 48-A e 48-B, fixando-se o dobro desse prazo, para idênticas providências, àqueles ainda não informatizados ou em processo de informatização.

        
Sala da Comissão,

, Presidente

, Relator

C)  Redação do projeto aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e encaminhada à Comissão de Assuntos Econômicos

PROJETO DE LEI DO SENADO Nº      , DE 2003 – Complementar

Acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Dê-se ao parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, nos termos do Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar a seguinte redação:

“Art. 48......................................................................................
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, bem como pela liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. (NR)”

Art. 2º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o parágrafo único, in fine, do art. 48, serão instalados, pelos entes da Federação, em locais de livre e intensa circulação do público, terminais de computador para consulta de todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, instantaneamente após sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado.

Art. 48–B. Serão levados ao conhecimento público, na mesma forma do artigo anterior, também o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive a referente a recursos extraorçamentários.

.............................................................................................
Art. 73–A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Art. 73-B. Os entes com procedimentos de execução de despesas já informatizados terão o prazo de um ano, para adaptar-se às determinações dos arts. 48-A e 48-B, fixando-se o dobro desse prazo, para idênticas providências, àqueles ainda não informatizados ou em processo de informatização.

Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento do prazo previsto no art. 73-B, das determinações contidas nos arts. 48, parágrafo único, 48-A e 48-B, sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3º do art. 23.

Art. 3º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

C)  Parecer do senador Sérgio Guerra encaminhado à Comissão de Assuntos Econômicos

PARECER Nº      , DE 2004

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS ECONÔMICOS, sobre o Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2003 – Complementar, que acrescenta dispositivos à Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, (...) a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

RELATOR: Senador SÉRGIO GUERRA

I – RELATÓRIO

O Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 130, de 2003 – Complementar, de autoria do Senador João Capiberibe, pretende difundir, ampla e detalhadamente, informações sobre as receitas e despesas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dando visibilidade aos atos da administração pública. Isso ajudaria a coibir a  corrupção, os atos danosos ao interesse coletivo e a gestão fiscal ruinosa.

Apresentado em 14 de abril de 2003, o projeto foi enviado, nessa mesma data, à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), para posterior encaminhamento à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE).

Em 30 de abril de 2004, a CCJ designou o Senador Demóstenes Torres para relatar a matéria. O seu parecer, favorável ao projeto com as Emendas nos 1 a 5 – CCJ, foi aprovado em 3 de março de 2004.

A CAE recebeu o PLS nº 130, de 2003, em 4 de março de 2003. No dia 10, coube a mim a designação para relatar este projeto.

A proposição, em sua versão aprovada pela CCJ, é composta por três artigos. O art. 1º altera o parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 2000), acrescentando que a transparência nos atos de gestão pública se dará não apenas pela “participação popular” e “realização de audiências públicas”, como já constava da LRF, mas também pela ampla divulgação, por meio eletrônico, de informação pormenorizada quanto às receitas e despesas do ente público. Trata-se, portanto, de colocar on line, provavelmente utilizando-se a Internet, informações fiscais e orçamentárias, que ficariam a disposição de qualquer cidadão que se dispusesse a analisá-las.

O art. 2º introduz dois novos artigos na LRF que detalham como as informações pormenorizadas devem ser disponibilizadas: os arts. 48-A e 48-B. Assim, os seguintes dados deverão ser tornados públicos, instantaneamente após a realização de despesa:

• o número do processo;
• o bem fornecido ou serviço prestado;
• a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento;
• o procedimento licitatório realizado;
• o lançamento e o recebimento de toda receita das unidades gestoras, inclusive a referente a recursos extraorçamentários.

Ainda no art. 2º são introduzidos mais três artigos na LRF: os arts. 73-A, 73-B e 73-C. O art. 73-A estipula que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

O art. 73-B trata do prazo para cumprimento das determinações contidas no projeto. Assim, os entes com procedimentos de execução de despesas já informatizados terão o prazo de um ano para adaptar-se às determinações dos arts. 48-A e 48-B, fixando-se o dobro desse prazo para aqueles ainda não informatizados ou em processo de informatização.

O art. 73-C estipula como penalidade para o descumprimento da difusão de informações o não recebimento de transferências voluntárias – penalidade padrão para diversos casos de transgressão das normas da LRF, como, por exemplo, a não redução da despesa de pessoal ou da dívida total que esteja acima do valor máximo permitido.

O art. 3º contém a cláusula de vigência, estabelecendo que a lei entrará em vigor na data da sua publicação.

Não foram apresentadas emendas no âmbito da CAE.

II – ANÁLISE

Como afirmado anteriormente, o PLS nº 130, de 2003, já foi objeto de análise pela CCJ, que o aprovou com cinco emendas, oferecidas pelo próprio relator. Por conseguinte, a análise relativa à legalidade e à constitucionalidade da matéria foi exaustivamente realizada, não havendo óbices nesses campos. Portanto, o texto aprovado pela CCJ será aqui examinado em relação ao seu mérito.

Julgo importante analisar os seguintes pontos: ampliação das informações oferecidas ao público; restrições técnicas e de logística a serem superadas; eficácia e público alvo; e transparência para o grande público.

Ampliação das informações oferecidas ao público

A primeira inovação contida no projeto é a obrigatoriedade de uma maior abertura das informações contidas nos sistemas informatizados de administração financeira. Não se trata de uma mera disponibilização de relatórios e demonstrativos orçamentários e financeiros na Internet, como já determina a Lei nº 9.755, de 16 de dezembro de 1998, que atribui ao Tribunal de Contas da União (TCU) competência para criar sítio destinado a divulgar dados sobre as finanças públicas federais, estaduais e municipais. Efetivamente, o sítio resultante dessa determinação (http://www.contaspublicas.gov.br) deveria permitir o acesso às seguintes informações:

• os montantes de cada tributo arrecadado, os recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de rateio;
• os relatórios resumidos de execução orçamentária;
• o balanço das contas das três esferas da Federação, incluindo as autarquias e outras entidades, bem como quadro estruturalmente idêntico, baseado em dados orçamentários;
• os orçamentos do exercício em curso e os balanços do exercício anterior;
• os resumos dos instrumentos de contrato e de seus aditivos, e as comunicações ratificadas pela autoridade superior;
• as relações mensais das compras efetuadas pelas administrações direta e indireta.

Os relatórios e demonstrativos discriminados acima permitem um acompanhamento a posteriori das finanças públicas por meio dos seus principais números. Essa iniciativa, embora limitada, foi apenas parcialmente bem sucedida em decorrência da carência de recursos humanos e materiais apropriados para esse fim em inúmeros municípios e pela ausência de sanção para as unidades da Federação que não empreguem os meios requeridos pela Lei nº 9.755, de 1998.

O PLS nº 130, de 2003, é mais ambicioso. Trata-se de permitir um acompanhamento pari passu da gestão orçamentária das três esferas do governo e de impor sanções àqueles que não observarem os ditames da lei. Isso requer implantar sistemas informatizados de administração financeira em todas as unidades da Federação e permitir que o público possa consultá-los.

O primeiro sistema nos moldes tratados no parágrafo anterior foi o da União – o Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal). A partir do seu sucesso, alguns governos estaduais ressaltaram a necessidade de dispor de instrumento semelhante. Como resposta a essa demanda, o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) desenvolveu o Siafem (Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios).

Em geral, esses sistemas permitem diferentes níveis de acesso a diferentes tipos de usuários. No caso do Siafi, por exemplo, um usuário externo não tem acesso a informações detalhadas sobre empenhos e despesas, enquanto um parlamentar pode ter acesso a tal informação.

O que se está propondo é, portanto, um nível mais detalhado de acesso às informações para todos os cidadãos. Esse é um ponto de suma importância que precisa ser devidamente destacado no texto do projeto.

Restrições técnicas e de logística a serem superadas

A segunda inovação contida na proposição é que ela obriga União, estados, Distrito Federal e municípios a dispor de um sistema integrado de gerência e administração financeira bastante desenvolvido e complexo. Isso é trivial para a União, para vários estados e para o Distrito Federal, que já exibem um razoável nível de informatização de suas gestões, mas não para todas as unidades da Federação, especialmente para os municípios menores.

No caso de uma unidade que não disponha de uma versão do Siafem, a inovação proposta pelo PLS nº 130, de 2003, irá gerar custos substanciais. Mais do que isso, muitas cidades não têm capacidade técnico-operacional para instalar tal sistema, necessitando de suporte especializado.

Não se trata simplesmente de instalar, em locais de livre e intensa circulação do público, terminais de computador para consulta, como parece fazer crer a redação do art. 48-A. É preciso implantar um sistema que gere as informações de maneira confiável para alimentar esses terminais, instituindo-se registro eletrônico de receitas, empenhos e despesas em todas as unidades gestoras, interligar essas unidades, criar um sistema de contabilidade conectado ao sistema de geração de demonstrativos financeiros, treinar pessoal etc. Além disso há a necessidade de reposição de equipamentos que, com o passar do tempo, tornam-se obsoletos. Cabe, pois, analisar a possibilidade de implantação desses sistemas nos municípios brasileiros.

O governo federal já vem se empenhando na busca da modernização da gestão fiscal dos municípios. O Senado Federal aprovou, em 1999, a Resolução nº 64, que autorizou um empréstimo da União junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no valor de US$ 300 milhões para financiar o Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM). Esse programa tem como objetivo:

• implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento municipal, dentro de um contexto de transparência e de participação da população;
• integrar a administração financeira e implantar controles automatizados para programação e execução orçamentária e financeira e para a consolidação da auditoria e do controle interno dos Municípios.

Consultados, os gestores do PNAFM, sediados na Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda e na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), informaram que é possível modelar o sistema em implantação nos municípios para a geração da informação definida no PLS nº 130, de 2003, desde que disponham de prazo adequado para tal.

Frente a essas considerações, a minha opinião é de que o grande desafio para se implementar a proposta do PLS nº 130, de 2003, não é o de colocar os detalhes da receita e despesa públicas na Internet. Antes disso, é fundamental disseminar o uso de sistemas integrados de administração financeira e controle por todos os municípios.
 
Somente o uso generalizado de sistemas como o Siafem permitirá gerar informações com a qualidade e a rapidez necessárias para que o público detecte, por exemplo, operações suspeitas. Sem uma ampliação do uso de sistemas como esse, a mera publicação de contas na Internet, defasadas no tempo e de forma consolidada, pouco contribuirá para a transparência na gestão pública.

Eficácia e público alvo

Um terceiro aspecto a ser considerado refere-se à capacidade do PLS nº 130, de 2003, para atingir seus objetivos, quais sejam: ampliar a transparência das contas públicas e evitar gestões fiscais ruinosas ou atos corruptos.

Não há dúvida de que a abertura de informações permite à sociedade acompanhar mais de perto os atos dos gestores públicos. Há que se considerar, contudo, que não será o cidadão comum que, individualmente, irá sentar-se à frente de um terminal público de computador para examinar notas de empenho e um grande emaranhado de números. Essa informação será analisada por indivíduos de maior qualificação profissional, organizações não-governamentais, empresas de consultoria, tribunais de contas, Ministério Público e demais organizações com instrumental e capacidade analítica para extrair conclusões a partir de um grande volume de informações financeiras e orçamentárias.

Frente a essa constatação, parece ser desnecessário exigir a instalação de terminais de computador em locais de livre e intensa circulação do público, como faz o art. 48-A da proposição. As pessoas e instituições capacitadas para analisar os dados em questão certamente já dispõem de computadores e de estrutura de informática que lhes permitiriam ter acesso aos dados que se pretende tornar públicos.

Volto a insistir que o fundamental não é colocar dados na Internet, mas sim:

• disseminar o uso de sistemas integrados similares ao Siafem;
• garantir ao público externo à administração pública acesso detalhado aos dados individualizados de receita e despesa.

Concluindo, o conteúdo do projeto é meritório, embora mereça alguns ajustes. Assim, proponho a sua aprovação com alterações que visem a:

• estabelecer mecanismo que induza os entes da Federação a adotar sistema integrado de administração financeira e controle, fixando-se um prazo para adoção desses sistemas, a partir do qual o ente não mais receberá transferências voluntárias da União;
• garantir a toda pessoa física ou jurídica o direito de acompanhar os dados detalhados da execução da receita e da despesa por meio de acesso ao sistema integrado de administração financeira e controle;
• excluir a exigência de instalação de terminais para consulta pela população, uma vez que a análise dos dados será feita por pessoas de maior qualificação profissional e instituições organizadas, que possuam equipamentos de informática e estrutura para captar informações por meio de redes de computador;

III – VOTO

Em face do exposto, bem como considerando a inexistência de óbices de natureza constitucional, legal e regimental, voto pela aprovação desta matéria pela Comissão de Assuntos Econômicos, nos termos do seguinte substitutivo:

PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 130 (SUBSTITUTIVO), DE 2003 - Complementar

Acrescenta dispositivos à Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º O art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 48.
Parágrafo Único. A transparência será assegurada também mediante:

• incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
• liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
• adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

Art. 2º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do Parágrafo Único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

• quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
• quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Art. 73–A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações do art. 48, Parágrafo Único, incisos II e III, e do art. 48-A:

• um ano para a União, os estados e o Distrito Federal;
• dois  anos para os municípios.

Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput.
Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3º do art. 23.

Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Sala da Comissão,

, Presidente

, Relator

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*Publicado por Nezimar Borges